傳統銀行業邁入衰落之路的因素_印度銀行業改革之路

發布時間:2019-01-13 01:17:27 來源: 法律咨詢 點擊:

  印度獨立后,曾先后兩次對大的私營商業銀行實行了國有化,并建立了大批專業銀行,從而使公營部門銀行在印度銀行體系中占據了支配地位。但印度也保留了一些小型私營銀行,并允許一些外國銀行在印度開業,從而形成了中央銀行、國有商業銀行、國有專業銀行、本國私營銀行和外資銀行在內的具有印度特色的銀行體系。
  印度商業銀行的存款和貸款份額無論在改革前還是改革后,都占到全國的90%左右,而公營部門銀行的有關數字在改革前占整個商業銀行體系的90%以上。引用印度央行現任行長雷蒂(Reddy)的說法,“金融改革的關鍵在銀行改革,銀行改革的關鍵在公營部門銀行,公營部門銀行改革的關鍵在政府。”公營銀行部門主要包括全國性銀行(即印度國家銀行及其七家關聯銀行)與地區性農村銀行。因此,本文主要介紹印度公營部門銀行改革。
  印度銀行業改革可以分為兩個階段。第一階段,自1991年底至1996年3月底;第二階段,1996年4月初至今,并仍在繼續。
  長期以來,印度的金融抑制程度一直很高。10多年來,印度銀行業經過兩個階段的改革后,已經發生了深刻變化,不良資產率從1998年的14.4%下降到2004年的7.2%。資產回報率從1991~1992財政年度的0.4%提高至U2003~2004年度的1.2%。但他們的改革仍在繼續。
  
  改革背景:金融抑制
  
  獨立前,印度的銀行業就有一定程度的發展,但是主要掌握在私營部門手中。獨立后,印度實行了金融抑制政策,主要表現在國有化和各種管制方面。這大大降低了銀行業的效率。
  第一,銀行法定流動比例太高。過去,銀行被要求保持其活期存款和定期存款總額的15%作為現金儲備金。此外,銀行還要將其活期和定期存款總額的38.5%投資于被認可的政府證券,作為法定流動比率。在某些時期,這些銀行還要將其活期和定期存款總額的10%投資于銀行體系。這就意味著銀行為了滿足央行的法定要求,轉移了它們儲蓄資源的63.5%。這個政府指導下的投資計劃嚴重影響了銀行的資金頭寸。
  第二,社會負擔太重。公營部門銀行執行政府指導信貸計劃,是造成整個銀行體系低效和脆弱的最重要的因素。按照政府指導信貸計劃,銀行被要求在1985年將信貸余額的40%投資于政府認定的優先行業,在優先行業貸款余額中,16%和10%被分別投放:于農業和其相關行業以及小規模工業。此外,銀行也被要求滿足各種受益人計劃下目標群體的信貸需求,如農田灌溉發展計劃(IRDP),差別利率(DRI),鼓勵青年自我就業計劃(TRYSEM)和尼赫魯就業計劃等。為了讓大部分借款人可以利用這一貸款,優先行業信貸利率人為地保持在低水平。這些行業的收入損失將通過對非優先行業和非糧食業的貸款實行更高的利率來彌補。這種交叉貸款補貼在銀行計劃信貸分配中,是很有益的。然而,這個體系不能確保銀行更高的平穩收益。
  第三,不良資產日增,銀行資本金受到侵蝕。國家確定的優先支持的行業,貸款回收率很低,形成大量的不良資產。如政府指導下的農業貸款的回收率,1988年為56.8%,1990年下降到了46.8%。類似的情形同樣發生在小規模工業貸款上。根據1989年9月底印度儲備銀行的統計數據,有18.6萬家病態小企業,拖欠的貸款達到224.3億盧比。這樣,一方面,銀行給予優先行業貸款優惠利息,損失了大量收入,另一方面,不良貸款的累積進一步降低了銀行的獲利能力。
  農村銀行體系的無擔保性以及對它的過分強調,加劇了商業銀行持續存在的問題。國有化后,公營部門銀行為了達到印度儲備銀行的既定目標,一直在不適合設銀行的地區大張旗鼓地設立分支機構。這些地區的客戶大部分是社會的下層,從而導致盈利低下。由于不良資產的存在,這些銀行的資本金被慢慢吞噬,資本充足率只有3%~4%的水平。同時,政府沒有通過注資來增加銀行資本金,導致銀行變得越來越脆弱。
  第四,冗員過多,效率低下。銀行過度強調設立分支機構,大規模地招收員工,工資支出日增,日益增長的管理費用和交易成本進一步使得銀行的金融狀況從壞變得更壞。
  第五,經營自主權不夠,政企不分。由于銀行業績受到官僚體制和政治干預的影響,全社會形成了銀行倒閉不道德的錯誤認識。政治因素導致了貸款收不回來和設立大量不必要的分支機構。這樣,反過來也就影響了銀行的運營效率和收益率。
  第六,會計不透明,難以評估銀行業績。缺乏透明度不但影響提高收入的范圍,而且也會掩蓋銀行實際資本頭寸。
  
  第一階段改革:改善外部環境
  
  1991年拉奧政府上臺以后,面臨著嚴峻的經濟形勢。1990~1991年度,財政赤字達國內生產總值的9%,外債占國內生產總值的25%還多,外匯儲備只夠兩個星期進口所需,國內外債務利息在90年代占去出口收匯一半,銀行大面積虧損,呆賬、壞賬大量增加,國內發生了擠兌現象,銀行體系已岌岌可危。在國際貨幣基金組織和世界銀行的壓力下,印度政府接受了世行的結構調整計劃。其實早在80年代后期印度就組織了各種調查委員會來解決這些問題。但是這些單個行動顯然無法解決其銀行體系深層次的問題。經過多年的醞釀,印度政府終于在1991年8月建立了以納拉辛哈(Narasimham)為主席的納拉辛哈委員會來評估印度金融體系,以應對相關問題。該委員會于1991年12月7日,向印度議會遞交了報告,這些建議的大部分后來成為改革措施:
  放松管制。(1)通過5年的時間,把法定流動性比率降到25%。逐步停止政府指導信貸計劃,建議重新設定優先行業,并且對優先行業的貸款應該只占銀行總信貸的10%。(2)賦予私人銀行招收高級管理人員的充分自由,允許私人和外資銀行設立分支機構,修改公營部門銀行董事會成員和執行官的聘任程序。(3)放開設立分支機構許可的限制,允許地區性農業銀行從事所有類別的銀行業務。
  成立特別法庭,加速銀行貸款回收。為了推動和加快銀行和金融機構債務回收,印度政府在1993年通過了一項立法,在加爾各答、新德里等六個城市設立特別回收法庭,并在孟買建立了上訴特別法庭。要求在六個月內快速回收欠款。此外,還通過一個特別立法,設立資產重組基金,按一定折扣接受一部分國有化銀行的壞債和可疑債務。
  監管改革。一方面提出了銀行資本充足率的要求。根據計劃,到1993年3月為止,法定最小資本充足率應該在4%以上;到1996年3月,這一比率應該在8%以上;開展國際業務的銀行在1994年3月之前這一比率應該在4%以上。另一方面,改革監管體制。印度儲備銀行設立了金融監管委員會來加強對銀行和金融機構的監管。為了使監督機制更有效,儲備銀行于1993年12月建立了一個新的獨立部門――監管司,后來在1997年分為兩個 司,即銀行監管司與非銀行金融機構監管司。
  對公營銀行進行注資。謹慎監管標準要求銀行為所有不良資產提供100%準備金。鑒于銀行不良資產較多的現實,政府必須向銀行注資。1993~1994年度印度聯合政府預算內投入570億盧比。而且,1994~1995年度政府預算里的560億盧比用于向盈利不佳的國有化銀行注資。同時,1994年允許公營銀行到證券市場上市,以增加資本金。
  經過第一階段改革,印度取得了明顯效果。銀行可貸資金明顯增多,現金儲備比率從1993~1994年度的17.2%下調到1995~1996年度的12.5%,法定流動比例從38.5%下調到1995~1996年度的29%,公營部門銀行的各項指標份額在下降,而私人銀行和外資銀行的各項指標在上升;銀行資本充足率提高,至1996年3月,國家銀行集團和國有化銀行資本充足率基本達到了8%的水平。
  但是,由于重點放在改善銀行業外部環境方面,而忽視了銀行內部改革。這導致:
  政府直接注資并未起到預期效果。由于難以區分銀行損失是由于經濟環境還是銀行本身管理不善造成的,這種“無條件”的注資不僅不能促進銀行經營的良性循環,還挫傷了那些業績好的銀行的積極性。
  公營部門銀行的經營相對私營銀行和外資銀行,依然欠佳。主要是由于:(1)產權改革不到位。一部分公營部門銀行通過上市實現了對國有資本的稀釋,但國家并未放松對大部分公營部門銀行的控制權,政府在銀行管理中處于主導地位。(2)公營部門銀行管理不善,缺乏人才。銀行管理層多為政府行政指派,不具備專業知識,再加上其工資按政府公務員標準制定,沒有必要的機制進行獎優罰劣,普遍缺乏進取心。同時,私營部門銀行及外國銀行以優厚的待遇和舒適的工作環境吸引人才,也造成了公營部門銀行高級金融人才的流失。(3)公營部門銀行的成本費用過高。遍布廣大農村的網絡盡管起到了聚集資金的作用,但也帶來了巨額的營運成本。(4)優先部門貸款的壓力沒有減輕。原來的建議要求,應縮小優先部門的范圍,降低優先貸款額度,減輕公營部門銀行的負擔,即只把邊遠地區農民、小工業、小商業、農村手工業者等列為優先貸款的對象,貸款比率也降到10%,在三年后進行再審查,以決定是否繼續貸款。但政府認為這一建議可能會影響社會穩定,所以沒有采納。
  不良貸款問題仍待解決。盡管經過改革,公營部門銀行的NPA略有降低,但其他銀行的NPA反而有所增加。
  
  第二階段改革:加強銀行基礎
  
  1997年的亞洲金融危機沉重打擊了印度銀行業,第一階段改革不徹底的危害使印度政府充分認識到了銀行體系對于金融穩定的重要作用,決定,于始第二階段的改革。為此,1997年12月19日,成立了納拉辛哈領導下的第二次銀行業改革委員會,并專稱為銀行業改革委員會。該委員會負責評估銀行業改革的進展,尤其是要參照納拉辛哈第一委員會提出的建議,制定出一系列加強印度銀行體系,增強競爭力的鉬:行業改革措施。該委員會于1998年4月向政府提交了旨在健全銀行內部體系的報告。同時,鑒于公營部門銀行的特殊地位及問題,于1999年2月組成瓦馬委員會(Verma Committee)專門研究公營部門銀行的改革問題。第二階段的改革主要集中在以下幾個方面。
  加大處置不良資產力度。繼續處置不良資產是本輪改革的中心環節,主要通過以下措施:
  統一不良資產的認定標準。假如某資產被劃為次級標準18個月,在12個月后還沒有改善,這項資產應該被劃定為可疑資產了。假如再過12個月后,這項資產狀態還沒變化,它就應該被劃為損失資產。委員會表示,這些標準是最低標準,應該逐步實施。此外,不良資產應在銀行資產負債表上單獨顯示出來,以增加透明度。
  強化債務回收特別法庭。政府成立了一個工作組,該工作組評估了基于1993年銀:行和金融機構法案債務回收的現行規定和制度,也分析了債務回收特別法庭的周邊設施是否足夠。2003年,政府在基礎上修改了債務回收特別法庭規則,以便于更好地執行該法案,包括對銀行的各種賠償。
  2002年強制執行擔保物權法案。該法案提供了為要求應付款強制執行擔保物權而免受法院或者特別法庭的干預的權力。印度并不是第一次試圖解決壞賬問題,但以往的債務清理總是收效不佳,因為案件的審理判決花費太多的時間,而數以千計的壞賬案在審理中又得不到解決。為了改變這一狀況,印度政府授權銀行可以直接接收不償還貸款者的擔保財產,而不必取得法院或仲裁的裁決;同時還授權銀行可以直接接管不履行還款義務的公司的經營管理。
  公司債務重組(CDR)計劃。基于國際經驗,印度于2001年出臺了附有詳細指導方針的公司債務重組計劃,并在孟買成立了印度資產重組公司。印度工業發展銀行和印度國家銀行掌握該公司49%的股份,另外51%的股份由四個私有銀行掌握。
  資產重組公司通過證券化的方式來處置不良資產。發行可買賣的價值憑證,例如債券。一旦公司實現了這些不良貸款的價值,銀行就可以把這種憑證當作可兌現的資產。在2002年又成立一個高規格的工作組,對原有的公司債務重組計劃進行修改,并于2003年2月開始實施新計劃。
  政府繼續注資,增強銀行資本實力。到2001~2002年度,2225億盧比被用于銀行注資,大部分資金在自由化前3年內投入。
  
  實施謹慎監管標準,提高資本充足率標準。首先,資本充足率標準應考慮市場風險。要求銀行從利潤中抽取一部分設立獨立的投資波動儲備,以避免利率風險。通常按投資組合的5%來提取。第二,政府債券的風險也要考慮,政府擔保的貸款風險也應該與其他貸款一視同仁。第三,最低資本充足率要求提高到9%。第四,不良資產撥備覆蓋率要達到110%。
  進一步放松管制,增強競爭,提高銀行經營空間。繼續上一階段沒有完成的優先貸款改革,將銀行信貸中的優先行業份額須從目前的40%減少到10%。完全取消給予優先行業的貸款利息補貼,放松表列商業銀行20萬盧比以下的貸款利率管制。而且,按照謹慎原則,當利息或者分期償還的本金沒有在180天內償付就不能繼續確認為收入。到2002年這一標準提高了――從180天減少到90天。同時,建立銀行和金融機構從公開市場上招募有經驗人才的制度,賦予公營部門銀行自主決定管理層報酬的權力。
  加強公司治理,關閉分支機構,減員增效。重新確定外部警戒和調查機構關于銀行業務的范圍,逐步披露信息,控制幾個方面,如存貸利差、成本、不良資產等。有必要為戰略決策提供及時準確的信息,有必要確定和推廣盈利好的產品或者客戶、風險管理和有效的公債管理。 通過合并和集中來促使印度銀行國際化。由于印度國內銀行和開發金融機構(Development Financial lnstitutions)業務日益相似, 鼓勵開發金融機構通過一段時間的經營后申請更名為銀行,并鼓勵銀行與開發性金融機構之間的合并。 同時,也鼓勵業績好的銀行兼并業績差的銀行。雖然非銀行金融機構與銀行之間的合并指引早就簽署了,但私營銀行之間的合并指引于不久前才得以批準。這些原則對于公營銀行也是適用的(只要符合相應法律)。
  此外,還根據第二納拉辛哈委員會的提議,成立了“迅速糾錯行動(PCA)機構”,對有問題的銀行進行早期干預行動。在瓦馬委員會的建議下,針對公營部門銀行25%~50%的冗員,政府從1999年11月開始推行自愿退休計劃(VRS)。據估計,約有5.7萬名員工在一定補償下離開了工作崗位,占12家國有化銀行員工總數的19%。
  
  效果顯著
  
  根據印度中央銀行行長最近的說法,印度銀行業改革有四個基本特征。第一,金融部門改革先行。第二,金融部門改革不是危機推動,改革也不是多邊援助的結果。第三,改革方案設計都是由國內專家設計,當然吸引了一些國際經驗。第四,政府更傾向于公營銀行設法自己處理有關問題,而不是依賴政府一筆勾銷。第五,鼓勵公營銀行與私人銀行改革以及國內銀行與外國銀行之間充分競爭。
  印度銀行業第二階段的改革取得了顯著的成績:
  管制得以放松。新增的活期和定期存款的法定流動率從38.5%減少到25%。類似地,對于未償付的國內活期和定期存款,法定流動率從1992年的38.5%下降到1997年3月的27%,1997年進一步下降到25%。25%是1949年《銀行監管法》第24條規定的最低比率。
  儲備銀行逐漸減少法定現金儲備比率,從1992年的15%減少到1997年3月份的10%。
  利率自由化取得了一定成效,雖然儲蓄存款和非居民存款仍然實行利率管制,但20萬盧比以下的小存款和出口信貸利率管制完全市場化。現在,表列銀行除了滿足最低和最高利率限制外,有充分的自由決定它們的存款利率。
  由于銀行業改革,現在表列商業銀行在達到資本充足率和謹慎標準后,可以自由決定設立新分支機構和增加柜臺的數量。它們可以自由地關閉除了農村地區以外的經營不善的分支機構。
  銀行業競爭態勢初步形成。通過政府注資,允許私人投資者以股權形式參與,以擴大投資者基礎,公共部門銀行總資產從1991年的90%下降到2004年的75%。政府獨資銀行的總資產占商業銀行總資產的比重從90%下降到10%。雖然沒有任何一家銀行被私有化,但27家銀行中有15家出售了的股權。從1993年頒布私人銀行和外資銀行自由進入的指引后,已有12家新的私營銀行成立。允許私人人股公營銀行,使政府在公營銀行的股份減少到51%。當前,外國投資者在私營銀行的比重可以達到74%。前不久,印度內閣決定取消私營銀行中外國投資者僅有10%投票權的限制。此舉將大大增強外國投資者的積極性,也表明了他們改革的決心。
  銀行改革導致了金融深化。從M3/GDP數值的變化來看,改革之前的1990~1991年是47%,而改革之后的2000~2001年是63%。
  不良資產率降低了,盈利增強了。不良資產率從1998年的14.4%下降到2004年的7.2%。資產回報率從1991~1992年財政年度的0.4%提高到2003~2004年度的1.2%(全球指標是0.9%~1.5%)。以公營部門銀行為例,在1992~1993年資產凈利息率是-0.95%,而1999年到2000年,則提高到0.57%。原私營銀行的業績提高也很快,1990~2000年度這一比率從1992~1993年度的0.36%提高到0.84%。國有銀行人均業務量提高了一倍,2004年達到2500萬盧比。
  然而,印度銀行業的改革遠未結束,管制依然較多,公共部門銀行中,政府依然起決定性作用,政府在銀行業中的控制比例依然較高。相應地,公營部門銀行的效率依然較低,銀行改革之路依然任重道遠。
  (作者單位:外交學院國際經濟系)

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