完善基層央行預算管理模式的對策建議|全面預算管理的意義

發布時間:2018-12-26 01:35:45 來源: 法律咨詢 點擊:

  課題組組長:覃道愛   課題組成員:金武,譚亞勇,朱振聰      摘 要:中央銀行預算管理辦法主要經歷了兩個發展階段:一是1994年至2001年實行的傳統預算模式;二是2002年至2005年實行的全賬戶預算管理模式。2006年實施部門預算改革后,現行的預算管理模式受到較大的影響。本文從央行獨立預算管理制度的概念出發,總結基層央行實施部門預算管理模式存在的主要問題,提出完善基層央行部門預算管理模式的若干建議。
  關鍵詞:中央銀行;預算管理;部門預算
  中圖分類號:F832.31 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2008)08-0080-04
  
  中國人民銀行在1994年以前執行企業財務制度。根據國務院《關于金融體制改革的決定》,從1994年起取消中國人民銀行利潤留成制度和繳稅制度,中國人民銀行總行和各級分支機構實行獨立的財務預算管理制度。1995年3月18日,第八屆全國人民代表大會第三次全體會議通過了《中華人民共和國中國人民銀行法》,人民銀行獨立的財務預算管理體制才以法律的形式固定下來。[1]人民銀行執行的是一種獨立的財務預算制度,它不同于國家財政預算又與事業單位的預算存在較大差別,在有些方面(如資產、負債管理等)又與金融企業的管理是一致的。從定義上看,獨立的財務預算管理制度是指預算管理上以總行年度財務收支差額納入中央財政預算,不歸入地方財政預算。分支機構的財務預算由總行按“收支兩條線”的原則辦理,各項費用支出以核定指標的方式加以控制,不核撥資金。因此,人民銀行的獨立預算特點,決定了其實行的部門預算與其它部委有明顯區別。其特殊性在于:一是預算編制范圍較窄,僅包括各項費用支出,不包括業務性收支。收入不上繳,業務性支出據實列支。二是財政部對人民銀行的費用管理仍實行指標控制,不實行撥款制。
  
  一、中央銀行預算管理模式的變遷
  
  中國人民銀行自1994年實行獨立的財務預算管理制度以來,預算管理改革涉及到預算編制、預算執行、預算監督等方面,但其關鍵是預算管理模式的改革,主要經歷了以下幾個階段。
  (一)傳統預算管理模式(1994-2001)
  傳統預算分配一直采用“基數法”,即在分配各部門的支出指標時,按照基數加增長的原則,在基期年(即上一年)的支出基數上簡單地加上一個增長比例。基數加增長模式體現了折衷主義,模糊了得利者和失利者。預算基數的形成和預算增量的決定都主要依賴于政治上的討價還價。由于基數的不合理,造成部門之間、支出項目之間苦樂不均。比如同是轄內有關的各級行,有些支行某方面的經費項目入不敷出,而有的經費卻有結余,極容易形成科目、賬戶之間的相互擠占、混用情況的發生。在這種投入預算理念下,大家都有得有失,固化了增長方式,預算規模逐年放大,預算資金的自由支配程度逐年增加。所以,預算決策的理性程度就比較低,財政支出的持續增長也就不可避免。
  基數法預算在穩定財政資金供給的同時,存在著以下問題:一是預算支出失去控制,造成支出膨脹。二是由于側重于預算資金的投入、分配、使用等過程,因而對預算資金的使用結果較為忽視。三是部分項目或金額是事先無法估測的,往往會發生先支出后上報的現象。
  (二)全賬戶預算管理模式(2002-2005)
  2002年,人民銀行開始實行全賬戶預算管理,其主要目的是為了嚴格預算管理,防止各項費用相互串用等。所謂全賬戶預算管理,即上級給下級核批費用預算時,對每個科目下的每個賬戶都核定具體指標,各賬戶之間不準相互串用。在全賬戶預算管理模式下,部門的責任僅僅就是讓每一筆資金用到預算規定的用途上去,至于這筆錢是否用得有效,則不是部門的責任。這種模式主要是能有效地控制預算資金的支出。
  全賬戶預算管理模式對規范財務收支行為、控制費用開支、增強預算的約束力,能夠起到積極的促進作用。但在實際操作中卻難以執行,主要因為:一是完整的經費支出定額標準體系尚未建立,如人員經費和公用經費支出定額標準有待進一步完善。二是年終下達全額預算指標的不合理性造成年底調賬甚至變通入賬而滋生的違規問題出現。
  (三)部門預算管理模式(2006年至今)
  人民銀行作為國務院的行政部門之一,也隨著我國預算制度的改革進行了相應改革。但由于中央銀行與其他部委在職責、財務體制和業務收支等方面相比存在較大的特殊性,因此,2006年以前人民銀行沒有實行部門預算。2005年9月,人民銀行根據財政部的要求按照部門預算要求編報2006年度預算,即從2006年起實行部門預算管理模式。
  為了使預算編制規范、科學、公平、有效,人民銀行在預算分配方法上進行了改革,采用“零基預算法”取代“基數預算法”作為財務分配依據。零基預算,是指不考慮過去的預算項目和收支水平,以零為基點編制的預算。零基預算的基本特征是不受以往預算安排和預算執行情況的影響,一切預算收支都建立在成本效益分析的基礎上,根據需要和可能來編制預算。在這種預算模式下,所有的支出決策都是在不接受和不認可任何預算基數的前提下做出的,預算決策包括所有的預算要求(無論是原有的還是新的預算要求),而不僅僅只是預算增量。[2]
  然而,零基預算卻存在著根本性的缺陷。復雜的編制方法造成諸多的問題,比如要做到“事事有預算,處處有預算”實際上是非常困難的。即使編制出來了,也會造成“內行說不清,外行看不清”的局面。[3]
  
  二、基層央行預算管理中存在的主要問題
  
  (一)預算模式的改變并沒有帶來預算行為的真正變革
  由于制度建設的缺失,各級分支機構站在各自既得利益的角度,為其轄內機構爭資金、爭項目。這樣,經各級分支機構審核后初步匯總編制的資金預算往往要高于當年可用財力,上級預算機構只好根據當年財力狀況逐個與下級行談判,由于存在著嚴重的信息不對稱,有的地方上級預算機構只好采取老辦法,即用“基數法”,根據各下級行上年分配資金額度的適當增長切塊分配,以此方法來確保財政預算總額不突破。
  另一方面,各級分支機構在形成下一個預算年度的預算要求時,往往傾向于保護預算基數的完整性,主要通過在新增加的資金中增加和擴張份額來增大其預算基數。所以,盡管名義上央行的預算模式已改成零基預算,但預算過程中的基層央行預算參與者卻不能徹底擺脫舊的預算編制觀念,仍然用傳統的預算模式來形成預算要求。
  (二)預算編制的積極性不夠
  財務管理原則是“量入為出”,雖然按照零基預算的編制方法,對各類業務的實際資金可以在預算編制中充分體現,但是,最終的預算指標是以財政部審核確定后,總行會計財務司分配的財務指標為準,往往和反映實際工作需求的預算之間存在差距。因此,從支出部門的角度來看,在財政資源非常緊張的條件下,即使嚴格地按照零基預算編制了部門的預算,上級預算機構也不可能滿足部門的大部分預算要求。最后的結果就是,上級預算機構不得不只下達一個預算控制數,支出部門必須在這個預算控制數之內重新編制預算。這實際上就使得支出部門最初根據零基預算所做的預算要求失去了意義。所以,支出部門就沒有積極性繼續做零基預算,而所關心的只是上級預算管理部門下達的預算控制數。[4]
  (三)預算管理改革沒有達到預期的效果
  隨著部門預算管理改革的推進和對項目資金管理的嚴格,經批準的財務指標不僅在總量上不得有突破,而且在結構上人員經費不能擠占公用經費,項目經費的各明細會計科目都有明確的制度規定,嚴格禁止相互挪用,因此,財務費用在總量上和結構上都具有嚴格規定性。當前,日常財務管理中除了人員經費是按照人事部門的工資計劃實行“定員定額”管理外,對公用經費的管理都是按照會計科目實行總量控制的,確保不超指標。由于受財力制約,各個部門的預算內公用經費長期處于不足的狀態,公用經費的不足同樣嚴重地制約了零基預算的實施。因為,在公用經費不足的情況下,支出部門為了確保部門的正常運轉,通常會采取這樣一些策略:挪用部分項目經費來彌補公用經費的缺口等。因此,在“吃項目”的情況普遍存在的前提下,支出部門根據零基預算形成的預算要求中就有相當大的“水分”。這樣,預算實際上就不能真正做到對支出項目進行排序,也就不能達到預期的效果。
  另外,由于預算是自下而上地形成的,基層央行通常主要考慮自己單位的狹小利益,對項目優先順序的排列常常是任意的和武斷的,這樣就很難確定預算目標,零基預算預期的效果就會被機構管理者的策略性行動所抵消。[5]
  (四)預算執行過程中約束力不強
  人民銀行預算管理主要采取費用指標控制方式,費用指標一旦核定,預算資金的使用就處于各分支機構的掌控之中,只要在賬面上各項費用指標反映正常,一般就能通過決算審核關。因此,人民銀行各分支機構在預算年度內安排使用資金時,并沒有過多地去關注某一項費用指標是否突破或超支,而是根據需要列支,年終再按費用指標統一調整到位。
  
  三、完善基層央行預算管理模式的對策建議
  
  上述問題并不都是預算程序本身固有的。人民銀行預算管理的財務屬性、控制型文化及業務職能上政企、政事不分,抑制了預算管理控制作用的發揮,而單單依賴現行的投入型預算管理模式將難以解決這些問題。從近幾年財政部和人民銀行總行對財務預算管理工作所進行的一系列改革措施可以看出,實行部門預算仍然是人民銀行今后財務預算管理制度改革的方向。因此,在考慮人民銀行財務預算具有獨立性和預算性的特點,結合中央部門預算管理繼續深化改革的要求,筆者認為,基層央行目前應繼續完善部門預算管理模式,在條件成熟時可以按照“事業管理、企業運作”的模式來改革現行的預算管理辦法,以改善其預算軟約束的狀況。
  (一)部門預算編制的總體設想
  1.基本支出預算編制。基本支出預算是指行政機構的經常性支出預算,包括人員經費預算和公用經費預算兩部分。在基本支出實行定員定額管理的基礎上,可用績效預算來優化基本支出預算:一是人員經費根據年度制定不同定額標準,實行嚴格的定額控制,項目間不可調劑;二是公用經費實行“零基預算”,準確編制預算,支出不得突破,其中公用經費實行總量控制,項目間可適當調劑使用。
  2.項目支出預算編制。項目支出預算是指除部門經常性預算以外的,需要由財政撥款的各種建設性、事業性和專門項目的經費。它包括專項公用費用、事業性專項支出和建設性專項支出三類。
  在部門的項目支出預算中,客觀上存在著“項目饑渴癥”和項目申報上的隨意及夸大。因此,建立科學的項目支出預算績效評價機制,評價項目的績效就顯得非常必要。首先,對項目支出預算所分的三類支出繼續細化,比如在事業性專項支出中,應當劃分出經營性與公益性事業單位的界限。同時對各個具體項目進行合理排序,滾動管理。其次,將項目支出預算目標的設計、規劃與編制融合為一體。按照效率規則,各部門對相關項目進行設計,通過計算每項實施計劃的成本與效益,擇優將項目列入預算,從而完成項目支出預算的編制。
  行政事業類支出建議實行“彈性預算”,即根據計劃或預算,對不可預測的業務設立多種不同的業務量水平,分別計算其相應的預算額,以反映在不同業務量水平下所發生的費用,適時根據業務量的變化調整預算。
  (二)實施部門預算的建議
  1.構建團隊預算模式,研究制定部門預算編制操作規程。一要建立多維的預算參與主體,構建團隊預算管理模式。團隊預算實現了基于流程的跨部門預算體系,預算由縱向結構變為橫向結構,從上級對下級的控制轉變為團隊之間的協調,有利于預算的執行。二要確定預算編制流程和標準。按照“零基預算”管理要求,統一預算編制原則、程序、方法以及各個環節、各科目的操作流程,使預算編制工作更加科學、規范。
  2.改革預算科目,為轉變基層央行的預算控制方式提供條件。2003年和2005年,中央銀行對預算科目進行了兩次調整,充分體現了部門預算改革要求、收支兩條線原則和人民銀行的業務特點。但我國中央銀行現行的預算科目仍存在需要改進的問題,如支出仍按經費分類、涵蓋范圍偏窄,不能準確反映央行收支活動全貌;特殊職能的費用支出和一般行政費用支出劃分不合理等問題。因此,應對科目體系按照部門預算管理的要求重新進行劃分和調整,確立新的費用支出科目和賬戶分類,明細地反映各項支出的具體用途。在即將推廣的財務綜合管理信息系統有力支持下,將原來一個粗略反映央行支出性質的科目表,轉變成一個可按支出具體用途獨立反映全部央行支出活動的分類系統,并可對任何一項財務收支進行即時多維定位,清清楚楚地說明預算資金是怎么來的,最終用到了什么地方。
  3.賦予部門更大自主權,建立與預算管理相適應的各級預算管理內部控制制度。一是建立一套能反映預算管理內部控制本質特征的指標體系,借鑒COSO(Committee of Sponsoring Qrganizations)報告關于內部控制構成要素,利用層次分析法和綜合模糊評價法對這些指標體系的結果進行定量分析,以提高內部控制的可比性和科學性;二是建立預算管理內部控制制度的信息披露制度,以有利于各級預算管理部門發現預算執行過程中的缺陷,切實改進預算管理。[6]
  
  參考文獻:
  [1]林堅.對中央銀行財務制度及其演變的思考[J].銀行與經濟,2001,(6).
  [2][4][5]馬駿、葉娟麗.零基預算:理論和實踐[J].中國人民大學學報,2004,(2).
  [3]張如.我國政府預算管理模式若干問題研究[J].工業技術經濟,2005,(2).
  [6]牟蔚,聶萍.政府預算制度改革探研[J].財政研究,2007,(2).

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